Dienstag, 27. Dezember 2016

Immer diese Steuern und ihre gar nicht so eindeutigen Umverteilungswirkungen. Und dann noch ein kritischer Blick auf den Steuersenkungswettbewerb in Europa

Von Stefan Sell
Mit der Steuerbelastung sollte es nach der Theorie eigentlich so sein: Die starken Schultern müssen eine höhere Last tragen als die ökonomisch schwachen Haushalte. Dafür gibt es die Progression in den Steuertarifen - und außerdem werden die unteren Einkommen entweder vollständig oder zumindest anteilig von der Besteuerung ausgenommen. Da hilft es immer wieder, wenn man einen Blick in die Wirklichkeit wirft und prüft, ob das auch so ist. Und die erste Inaugenscheinnahme scheint die Funktionsfähigkeit der Umverteilung zu bestätigen. Die Einkommens- und Unternehmensteuern sind stark progressiv: Geringverdiener müssen aufgrund von Freibeträgen nichts zahlen, in der Mitte der Verteilung beträgt die Belastung nur rund 5 Prozent, beim obersten Zehntel steigt sie auf 25 Prozent und beim Top-Prozent auf 35 Prozent. Deshalb und wegen der großen Einkommensunterschiede kommt die ärmere Hälfte der Haushalte für knapp 4 Prozent der Einnahmen aus der Einkommensteuer auf, während auf das reichste Zehntel 59 Prozent, auf das reichste Hundertstel 26 Prozent entfallen.
Aber dann wird man mit solchen Aussagen konfrontiert: »Bei Geringverdienern in Deutschland fällt die prozentuale Gesamtbelastung durch Steuern insgesamt ähnlich aus wie beim obersten Fünftel. Die Umverteilungsleistung des deutschen Steuersystems hat seit Ende der 1990er-Jahre spürbar abgenommen.« Der Pressemitteilung Deutsches Steuersystem mit gebremster Progression - Umverteilungswirkung spürbar niedriger Als Ende der 1990er der Hans-Böckler-Stiftung berichtet außerdem über die Ergebnisse eines von ihr geförderten Forschungsprojekts am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), »dass sich die Steuern im unteren Fünftel der Einkommensskala regressiv auswirken, das heißt, sie belasten die Niedrigverdiener in Relation zu ihrem Einkommen stärker als mittlere Einkommen. Die Steuerreformen der vergangenen 20 Jahre haben das Problem verschärft.« Wie passt das zusammen? Und wer hat hier was genau untersucht?

Wissenschaftler um Stefan Bach vom DIW in Berlin haben für ihre Studie Daten des Sozio-ökonomischen Panels (SOEP), der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) sowie der Lohn- und Einkommensteuerstatistik ausgewertet. Das Ergebnis kann man hier im Original einsehen:
Stefan Bach, Martin Beznoska und Viktor Steiner (2016): Wer trägt die Steuerlast? Verteilungswirkungen des deutschen Steuer- und Transfersystems. Study Nr. 347, Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung, Dezember 2016  
Stefan Bach, Martin Beznoska und Viktor Steiner (2016): Wer trägt die Steuerlast in Deutschland? Steuerbelastung nur schwach progressiv, in: DIW Wochenbericht Nr. 51+52/2016 
Die bereits erwähnten progressiven Wirkungen des Steuersystems in Deutschland bei Einkommens- und Unternehmenssteuer sind das eine - das andere ist die Tatsache, dass es neben den direkten eben auch die indirekten Steuern gibt, zu denen beispielsweise die Mehrwert-, die KFZ- oder die Tabaksteuer gehören. Sie machen knapp die Hälfte des gesamten Steueraufkommens aus. Und hier entfaltet sich eine andere Wirkung:
»Das ärmste Zehntel wendet hierfür im Schnitt 23 Prozent seines Bruttoeinkommens auf, das reichste Zehntel nur knapp 7 Prozent. Obwohl sie nicht einmal 3 Prozent des Gesamteinkommens erzielen, zahlen die Ärmsten über 5 Prozent der indirekten Steuern. Die Spitzenverdiener kommen auf ein Drittel des Einkommens, aber nur auf ein Fünftel der Verbrauchsteuern.«
Wenn man jetzt direkte und indirekte Steuern summiert, fällt die Progressionswirkung des Steuersystems insgesamt deutlich geringer aus. Ein sicher zentrales Ergebnis der Studie:
»In den unteren Etagen der Einkommenspyramide ist die Wirkung wegen der großen Bedeutung der Verbrauchsteuern sogar regressiv: Die Gesamtbelastung sinkt von 23 Prozent beim ärmsten Zehntel bis auf unter 18 Prozent in der Mitte der Verteilung. Erst ab dem obersten Fünftel übersteigt sie wieder 23 Prozent. Beim reichsten Zehntel sind es 31 Prozent.«
Nun machen die Ökonomen noch einen weiteren Schritt zur Beurteilung der Verteilung der Gesamtbelastung - sie berücksichtigen auch noch die Sozialbeiträge, denn die werden neben dem Erwerb von Versicherungsansprüchen auch zum Ausgleich von Einkommensunterschieden und zur Finanzierung von Leistungen ohne Versicherungscharakter (und damit haben diese Sozialbeiträge faktisch den Charakter einer Steuer) verwendet:
»Wenn man vereinfachend die Hälfte der Sozialbeiträge den Steuern zurechnet, erhöht sich die relative Belastung der Haushalte mit mittleren und höheren Einkommen deutlich. Die Topverdiener profitieren dagegen von den Beitragsbemessungsgrenzen. Die Folge: Die Gesamtbelastung fällt bei der Mittelschicht nicht viel niedriger aus als bei den sehr Wohlhabenden.«
Damit ist die wirkliche Wirklichkeit schon ziemlich weit weg von dem theoretisch in den Raum gestellten Umverteilungswirkungen eines (allerdings eben nur bei der Einkommenssteuer) im Grunde progressiv ausgestalteten Steuersystems. Übrigens nur als Fußnote an dieser Stelle: Der hohe Anteil der oberen Einkommensgruppen an der Einkommenssteuer wird von interessierter Seite immer wieder gerne in den Medien als Beispiel zitiert, dass die da oben "den Großteil der Steuerlast" zu stemmen hätten. Was nur dann stimmt, wenn man eine halbierte Sicht auf das Steuersystem insgesamt hat.
Außerdem sollte man selbst bei dem verengten Blick auf die angeblich wirksame Steuerprogression ganz oben diesen Befund aus der DIW-Studie nicht vergessen: Die Ökonomen gehen davon aus, »dass die vorliegenden Daten die Steuerprogression bei sehr Reichen überzeichnen. Denn viele größere Familienunternehmer oder Superreiche ließen einen Großteil ihrer Jahreseinkommen in den Unternehmen stehen oder thesaurierten sie in Holdinggesellschaften, Stiftungen oder „familiy offices“. Würde man diese einbehaltenen Gewinne berücksichtigen, auf die nur Unternehmensteuern gezahlt werden, läge die effektive Einkommensteuerbelastung des reichsten Prozents der Steuerpflichtigen wohl deutlich niedriger.«

Interessant ist in der vorliegenden DIW-Studie auch der Blick auf die Steuerentwicklung seit 1998, als Gerhard Schröder mit seiner rot-grünen Koalition die Regierungsverantwortung übernommen hat. Der Befund ist aus verteilungspolitischer Sicht ernüchternd:
»Laut ihrer Analyse sind Besserverdiener durch Reformen der Einkommensteuer deutlich entlastet worden. Von den Anhebungen der Mehrwertsteuer und der Energiesteuern waren dagegen die weniger betuchten Haushalte überproportional betroffen. Unter dem Strich beläuft sich die Mehrbelastung des ärmsten Zehntels bei den Steuern zwischen 1998 und 2015 auf 5,4 Prozent des Bruttoeinkommens, die Entlastung des reichsten Zehntels auf 2,3 Prozent. Das reichste Hundertstel ist sogar um 4,8 Prozent entlastet worden. Die Umverteilungswirkung des Steuersystems habe also spürbar abgenommen.«
Steuerpolitik ist eben immer auch Verteilungspolitik.

Zugleich ist sie eingebettet in ein steuerpolitisches Umfeld der Konkurrenz ganzer Staaten um die "besten" Besteuerungsbedingungen, wobei sich die Bewertung in der Regel nach den Interessen der zu Besteuernden richtet. Darauf verweist Margit Schratzenstaller vom Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO) in Wien. Sie hat ihre Überlegungen unter die unmissverständliche Überschrift Steuersenkungswettbewerb in der EU schadet gestellt.

Sie beschäftigt sich mit der (neuen) Runde an Unternehmenssteuersenkungsvorhaben innerhalb der Europäischen Union:
»So hat Luxemburg bereits beschlossen, den Körperschaftsteuersatz ab 2017 um gleich 10 Prozentpunkte auf 19% zu verringern. Großbritanniens Premierministerin Theresa May hat in Aussicht gestellt, die erwarteten negativen ökonomischen Effekte des geplanten Ausstiegs aus der EU abzufedern. Sie will den Körperschaftsteuersatz von derzeit 20% deutlich senken. Ungarn ließ kürzlich mit der Ankündigung aufhorchen, Kapitalgesellschaften künftig nur mehr mit 9% statt mit bisher gut 20% zu besteuern. Und auch in Österreich wird gerade über die Senkung des Körperschaftsteuersatzes von 25% auf 20% diskutiert.«
Damit wird ein Spielfeld erneut geöffnet, das wir schon aus der Vergangenheit zur Genüge kennen: Seit Beginn der 1980er Jahre waren die Körperschaftsteuersätze in der EU Zug um Zug massiv gesenkt worden. Allein zwischen 1995 und 2007 ging der EU-Durchschnitt von 35% auf gut 24% zurück.
Die Finanz- und Wirtschaftskreise 2007/2008 und deren Folgen haben diese Entwicklung eine Zeit lang in den Stand-by-Modus versetzt. Seit 2010 stagniert daher der EU-durchschnittliche Körperschaftsteuersatz bei etwa 23%.

In den vergangenen Jahren sind die Gewinnverschiebungspraktiken der international tätigen Unternehmen ins Visier genommen worden (vgl. dazu beispielsweise die Beiträge Die Heimkehr der vielen Dollar-Scheine ins Silicon Valley? Die Sirenenklänge der Trump'schen Steuerpolitik vom 19. Dezember 2016, Warum immer in die Ferne schweifen? Steueroasen vor der Haustür. Und eine große Nachfrage nach "Steuervermeidung" schafft sich ein ganz eigenes Angebot - die "Health-Manager" vom 16. Dezember 2016 oder Briefkastenfirmen in Steueroasen werden in die Mangel genommen. Monheim in Nordrhein-Westfalen dann auch? vom 4. November 2016).

Seit 2013 bemühen sich G20, OECD und Europäische Kommission unter dem Kürzel "BEPS" (Base Erosion and Profit Shifting) um die Eindämmung aggressiver Steuerplanung, um einen angemessenen Beitrag der multinationalen Unternehmen zur Staatsfinanzierung sicherzustellen. Schratzenstaller weist darauf hin, dass die - legale - Steuervermeidung durch Verlagerung in Niedrigsteuerländer ein echtes quantitatives Problem darstellt: Eine Studie für das EU-Parlament schätzt die entgangenen Unternehmensteuereinnahmen in der EU auf jährlich 50 Mrd. Euro bis 70 Mrd. Euro. Laut OECD gehen in der EU pro Jahr 4% bis 10% der Körperschaftsteuereinnahmen auf diese Weise verloren.

Und nun werden wir wieder mit einem stärkeren Unternehmensteuerwettbewerb konfrontiert, der sich eben auch daraus ableitet, dass die zunehmende Zahl an konservativen Regierungen in der EU der Wachstumsschwäche auch mit Unternehmensteuersenkungen gegenzusteuern versucht. Und sollte es der Regulierung tatsächlich spürbar gelingen, die Gewinnverschiebung in Niedrigsteuerländer und Steueroasen zu reduzieren, dann wird parallel der Druck steigen, an der Front der Steuersätze (wieder) tätig zu werden. Das alles ist eingebettet in einem seit langem beobachtbaren Trend, dass sich die Steuerlast zunehmend auf Arbeitseinkommen und Konsum, die wesentlich weniger mobil sind, verschiebt.

Und wie so oft ist es wichtig, auch hier genauer hinzuschauen. So wird immer wieder eingewandt, dass doch das Steueraufkommen aus der Einkommens- und Unternehmensbesteuerung relativ stabil geblieben sei. Aber, so Schratzenstaller, dahinter verbergen sich durchaus unterschiedliche Entwicklungen: Die scheinbare Stabilität ist verbunden mit einer zunehmenden Kluft zwischen deutlich sinkenden Körperschaftsteuersätzen und den wesentlich stabileren Spitzensätzen der Einkommensteuer. Auch ein Effekt dieses Trends: »Die körperschaftsteuerpflichtige Kapitalgesellschaft hat so gegenüber einkommensteuerpflichtigen Rechtsformen an Attraktivität gewonnen.«

Wie nun könnte der Rahmen für eine faire und effiziente Unternehmensbesteuerung in den Mitgliedsländern der EU aussehen? Schratzenstaller sieht hier drei Säulen, auf denen ein solches System aufgebaut sein muss:
»Erstens sind – wie es derzeit richtigerweise in der EU geschieht – einheitliche steuerliche Bemessungsgrundlagen anzustreben. Zweitens sollten die ursprünglichen Pläne der Europäischen Kommission wieder forciert werden: die Formelzerlegung der konsolidierten Gewinne in den grenzüberschreitend aktiven Unternehmen, d.h. die Aufteilung auf die Mitgliedsländer, in denen die Gewinne unter Nutzung der öffentlichen Leistungen tatsächlich erzielt wurden, anhand ihres jeweiligen Anteils an der konzernweiten Wertschöpfung. Da dies vermutlich den Druck auf die Steuersätze weiter erhöhen wird, ist drittens auch über Mindeststeuersätze nachzudenken: Und zwar einen höheren für die "reicheren" alten EU-Länder, wo der Durchschnitt derzeit knapp 26% beträgt. Und einen niedrigeren für die weniger wettbewerbsfähigen "ärmeren" neuen EU-Länder, wo der Durchschnitt auf nur mehr gut 18% gesunken ist. Denn ein einheitlicher niedriger Mindeststeuersatz böte keine effektive Untergrenze für die alten EU-Länder. Ein einheitlicher höherer Mindeststeuersatz dagegen zwänge die neuen EU-Länder zu Steuererhöhungen und damit zur Abschaffung ihres "Steuerrabatts", der vielfach als Ausgleich nach wie vor defizitärer Standortfaktoren dringend erforderlich ist.«
Auch wenn das schwer erreichbar bis utopisch daherkommt - man sollte bedenken, welchen Preis wir zu zahlen haben, sollte sich ein innerhalb der EU nicht abgesprochener Steuerwettbewerb nach unten durchsetzen. Denn das ist das, was man derzeit in den ersten Umrissen erneut zur Kenntnis nehmen muss. Und man mag sich gar nicht vorstellen, was in einem solchen ungeordneten System passiert, wenn Donald Trump seine Unternehmenssteuersenkungsankündigungen wahr machen sollte. Dazu hat sich Trump u.a. umgeben mit Goldman Sachs-Managern:
»Mnuchin und der künftige Handelsminister Wilbur Ross setzen kurz nach ihrer Nominierung bereits erste Akzente. "Unsere oberste Priorität hat die Steuerreform", sagte Mnuchin. "Wir werden die Unternehmenssteuern senken ... Sie sollen auf 15 Prozent halbiert werden.«
Das kann man dem Beitrag Trump: Vor dem größten Treppenwitz der Wahlgeschichte und einem erneuten Sieg für Goldman Sachs & Co. vom 30. November 2016 entnehmen. Wir werden sehen, was daraus Wirklichkeit wird.


Sell, Stefan (2016): Immer diese Steuern und ihre gar nicht so eindeutigen Umverteilungswirkungen. Und dann noch ein kritischer Blick auf den Steuersenkungswettbewerb in Europa, Aktuelle Wirtschaftspresse, 27.12.2016