Freitag, 17. November 2017

Drogen, der unvollkommene Markt und die (Nicht-)Legalisierung als Thema für Ökonomen

Ökonomen gelten gemeinhin als oftmals trockene Gestalten, die Zahlen und Excel-Tabellen mögen und auf Seriosität Wert legen. Vor diesem - ob nun berechtigt oder nicht - Hintergrund erstaunt es den einen oder anderen immer wieder, wenn man in der Drogen-Diskussion gerade im Lager der Ökonomen nicht wenige Vertreter findet, die für eine Legalisierung von (bestimmten) Drogen eintreten und damit für eine Angelegenheit, die ansonsten aus Sicht des Mainstreams eher von teilweise zwielichtigen Akteuren propagiert wird.
Und die Drogenökonomie ist ein eigenes miteinander durchaus etabliertes Feld der ökonomischen Analyse. Auch in diesem Blog wurde bereits mehrfach über Aspekte des Themenfeldes berichtet, vgl. beispielsweise die Beiträge Drogenökonomie: Afghanistan als monopolistischer Produzent und schwerreiche Taliban auf der Seite der Profiteure vom 24.10.2017 sowie Die Drogen und die Ökonomie. Bewegung in den USA und alles ein paar Nummern kleiner in Deutschland vom 27.10.2016. Und ein Ökonom wird in der deutschen Diskussion immer wieder genannt und gerne befragt, weil er sich bei der Legalisierungsfrage weit aus dem Fenster gehängt hat: Justus Haucap. Er lehrt an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf und war mal Vorsitzender der Monopolkommission. Von ihm stammen beispielsweise solche Worte: »Viele ökonomische Gründe sprechen dafür, Handel und Konsum von Cannabis zu erlauben. Eine Jamaika-Koalition könnte das durchsetzen.« Nachlesen kann man die in diesem Artikel: Cannabis:
Legalisiert es! Auch die Schweizer Presse hat das aufgegriffen und ihm Platz eingeräumt für solche Forderungen, beispielsweise mit diesem Interview: "Die Chancen für eine Legalisierung stehen gut".
Auch Haucap weist auf die für manche eher überraschende Positionierung vieler Ökonomen in der Drogenfrage, zumindest mit Blick auf Cannabis, hin: Unter Ökonomen herrscht schon lange und ziemlich einmütig die Auffassung vor, dass eine kontrollierte Freigabe besser ist als die bisherige Prohibitionspolitik, meint er. Dann führt er aus, welche Motive hier eine Rolle spielen:
»Anders als oft vermutet wird, treten Ökonomen nicht primär deswegen für die Cannabis-Freigabe ein, weil sie die gesundheitlichen Risiken ignorieren und kaltblütig nur an mögliche Steuereinnahmen und (legale) Arbeitsplätze denken, wenngleich beides positive Nebeneffekte einer Legalisierung wären. Ganz im Gegenteil: Gerade weil Cannabis gesundheitsschädlich ist, treten viele Ökonomen dafür ein, dem organisierten Verbrechen die Kontrolle über den Markt wirksam zu entziehen und stattdessen eine behördliche Kontrolle des Marktes mit strengen Regeln einzuführen. Das Hauptargument für die Freigabe liegt – und hier sind sich Ökonomen mit vielen Strafrechtlern und Suchtforschern einig – darin, dass eine kontrollierte Freigabe die Nutzer besser schützt als ein Verbot, so paradox es sich anhören mag.«
Seine Hoffnungsargumentation geht so: Eine Legalisierung und kontrollierte Freigabe kann den heute vorfindbaren Sumpf, in dem die Nachfrager gezwungen werden, trockenlegen. »Wird Cannabis legalisiert, werden Nutzer ihre Nachfrage lieber bei legalen Händlern befriedigen als auf dem Schwarzmarkt, solange das legale Cannabis nicht zu teuer ist, denn bei legalen Händlern kann der Kunde von einer gesicherten Qualität ausgehen. Hier verhält es sich genau wie beim Alkohol. Trotz Alkoholsteuer kauft der ganz große Teil der Bevölkerung den Alkohol aus legalen Quellen und nicht aus Schwarzbrennereien.«

Und natürlich darf der monetäre Aspekt nicht fehlen: »Letztlich sprechen auch finanzielle Aspekte für eine kontrollierte Freigabe. Erstens könnten so erhebliche Steuereinnahmen generiert werden, zum einen durch die direkte Besteuerung von Cannabis-Produkten, zum anderen durch Gewerbe- und Lohnsteuern im Bereich Cannabis-Anbau und -Handel. Zum anderen würden auch Polizei und Staatsanwaltschaft erheblich entlastet. Denn durch die Verfolgung von Bagatelldelikten im Zusammenhang mit Cannabis entstehen unnötige Kosten, auch weil Verfahren oft eingestellt werden. Diese Ressourcen könnten bei Polizei und Staatsanwaltschaft sinnvoller eingesetzt werden.«

Gerade der bei Haucap so wichtige kritische Blick auf die heutige Angebotsseite des mehr als unvollkommenen Marktes für Drogen wird auch von Jan Hudec in seinem in der Neuen Zürcher Zeitung veröffentlichten Beitrag Unser heutiges System unterstützt den Schwarzmarkt aufgegriffen: »Keine Frage, Drogen können enormen Schaden anrichten. Doch unser heutiges System stützt den Schwarzmarkt, kostet viel Geld und hält die Menschen nicht vom Konsum ab. Es ist Zeit für einen neuen Weg.«

Hudec erinnert einführend an die Bilder, die sich vielen Schweizern ins kollektive Gedächtnis gebrannt haben: »Tausende verwahrloste Gestalten, die sich im Herzen von Zürich herumtreiben, immer auf der Suche nach dem nächsten Schuss. Dealerbanden, die sich ein Katz-und-Maus-Spiel mit der Polizei liefern. Spritzen, Dreck, Tote. Über 20 Jahre ist es nun her, dass die offene Drogenszene in Zürich aufgelöst wurde.« Er erinnert daran, dass der Konsum von Drogen wie Heroin, Kokain, aber auch Cannabis in der Schweiz (erst) 1975 verboten wurde.

Aber das ist für ihn ein Kampf, der nicht gewonnen werden kann. »Es wird immer Menschen geben, die der Verlockung des Rausches oder der Betäubung nicht widerstehen können. Und solange eine Nachfrage besteht, besteht auch ein Angebot. Das Ziel aller staatlichen Anstrengungen muss deshalb sein, die gesundheitlichen, sozialen und ökonomischen Schäden möglichst zu minimieren. Die entscheidende Frage in der Drogenpolitik lautet deshalb: Ist ein Verbotsregime dazu am besten geeignet?«

Diese Frage wird von ihm verneint: »Nicht nur scheinen sich die Konsumenten vom Verbot wenig beeindrucken zu lassen, auch den Händlern kann der Staat offensichtlich nicht das Handwerk legen. Das ist auch wenig erstaunlich, im Drogenhandel stecken astronomische Gewinne. Solange dies der Fall ist, werden sich immer Menschen finden, die bereit sind, dafür immense Risiken in Kauf zu nehmen. Der illegale Handel birgt aber auch für die Konsumenten Risiken: Denn sie wissen nicht, was sie nehmen.«

Und auch bei ihm spielen die durch Illegalisierung hergestellten Schwarzmarktstrukturen eine entscheidende Rolle: »Das wahre Problem liegt aber darin, dass die Drogenbekämpfung den Handel in die Illegalität drängt, die Prohibition ist die eigentliche Grundlage des Schwarzmarktes. Und der ist bedeutend. Laut offiziellen Schätzungen werden jährlich Drogen im Wert von 3 Milliarden Franken in die Schweiz eingeführt, hinzu kommt noch die inländische Produktion, insbesondere von Cannabis, aber auch von synthetischen Drogen. Dabei nähren die Einnahmen nicht nur hiesige mafiöse Strukturen, sie fliessen auch an islamistische Heroinproduzenten in Afghanistan, die damit ihren Gotteskrieg alimentieren, oder an Drogenbanden in Ländern wie Mexiko und Honduras.«

Seine Schlussfolgerung lautet: »Drogenhändler kann man am besten bekämpfen, indem man ihr Businessmodell zerstört, sprich: Drogen legalisiert. Natürlich dürften diese nicht so frei erhältlich sein wie Schokolade.« Und man müsste zugleich einen Drogentourismus verhindern.

Sein Lösungsansatz ist der drogenökonomischen Diskussion der letzten Jahre entnommen: ein staatlich regulierter Markt.
»Der Verkauf an unter 18-Jährige bliebe untersagt, Werbung wäre verboten, die Anbieter müssten staatlich zertifiziert werden, und es brauchte stärkere Anstrengungen in der Prävention. Dass Prävention durchaus wirken kann, zeigt sich beim Rauchen. Ein Schlüssel, um den Drogentourismus zu verhindern, könnte darin liegen, dass sich Konsumenten registrieren lassen müssen, Voraussetzung wäre ein Wohnsitz in der Schweiz. Freilich müssten dafür rigide Datenschutzbestimmungen gelten. Weder der Staat noch Dritte sollen wissen, wer wann was konsumiert.«
Man sieht an den wenigen Punkten schon - das würde kein einfacher Spaziergang werden.

Über den Ansatz wird auch in Deutschland und das schon seit längerem diskutiert. Hierzu nur als Beispiel der Hinweis auf diese Veröffentlichung, die bereits 2013 erschienen ist:
Heino Stöver und Maximilian Plenert (2013): Entkriminalisierung und Regulierung. Evidenzbasierte Modelle für einen alternativen  Umgang mit Drogenhandel und -konsum, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung, Juni 2013
Aber auch wenn Haucap und andere in eine mögliche Jamaika-Koalition die Hoffnung projizieren, dass es in Deutschland zumindest beim Cannabis zu einer entsprechenden  Legalisierung kommen könnte - die Wette würde ich nicht eingehen. Zu stark sind die Widerstände in ganz unterschiedlichen Lagern gegenüber einem solchen weitreichenden Schritt. Aus den derzeit laufenden Sondierungsgesprächen vor der Aufnahme förmlicher Koalitionsverhandlungen wird hierzu berichtet:
»Die Legalisierung von Cannabis als Genussmittel ist für die Union nach wie vor ein rotes Tuch. Die Schaffung lizensierter Abgabestellen für Cannabis steht – wie so viele andere Punkt – in eckigen Klammern.«
Lediglich diesen Hoffnungsschimmer für einen Teilbereich kann man den bisher bekannten Sondierungsergebnissen entnehmen: »Einen Konsens gefunden haben die Sondierer nur bei der Versorgung von Patienten mit medizinischem Cannabis. Die Verschreibung solle entbürokratisiert werden, heißt es.«

Selbst die durchaus als Einstieg in eine langfristig in Richtung Legalisierung laufende Entwicklung interpretierbare Freigabe von Cannabis als Medikament erweist sich derzeit in der Umsetzung als überaus sperrige Angelegenheit. »Im Frühjahr wurde der medizinische Cannabis-Gebrauch liberalisiert, die Anzahl der Therapien steigt rasant. Doch: Es hakt noch gehörig im System«, so beispielsweise der Artikel Cannabis: Kosten sorgen für Gerangel. »Schwerkranke können den Wirkstoff seit Mitte März in der Apotheke auf Kassenrezept bekommen, ohne Sondererlaubnis. Doch die aktuelle Bilanz gut ein halbes Jahr später fällt gemischt aus: Bei etlichen Cannabis-Firmen herrscht Goldgräberstimmung. Aber so mancher Arzt fühlt sich allein gelassen mit den neuen Ansätzen, und die Kassen sehen immense Zusatzausgaben auf sich zukommen.«
Und das läuft mehr als schleppend an - wieder einmal wie in so vielen anderen Bereichen auch finanzbedingt:
»Bei den Krankenkassen hingegen hält sich die Begeisterung angesichts hoher Kosten in Grenzen: Eine Cannabis-Therapie kostet im Monat im Schnitt 540 Euro – so wird es im neuen Gesetz veranschlagt. Bei der Bewilligung der Anträge hakt es ... In den ersten zwei Monaten nach der Liberalisierung sei eine "mittlere vierstellige Zahl" von Anträgen für Cannabinoide eingegangen, erklärt der GKV-Spitzenverband.«
Man kann das natürlich auch anders bewerten, als ärgerliche, aber unvermeidbare Anlaufschwierigkeiten eines ganz neuen Systems. In diese eher optimistische Wahrnehmung würde dann auch der Hinweis passen, dass wir derzeit den zaghaften, aber immerhin ersten Schritt des Aufbaus einer eigenständigen Angebotsseite unter staatlicher Regulierung erkennen können:
»Derzeit wird laut Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) medizinisches Cannabis vor allem aus den Niederlanden und Kanada importiert. Dabei soll es nicht bleiben. Deutschland hat Anfang März eine staatliche Cannabis-Agentur unter dem Dach des BfArM gegründet, um die Versorgung von Patienten sicherzustellen. Sie soll Hanf aber nicht selbst anbauen, sondern schreibt Aufträge EU-weit an Firmen aus, die sich dann um die deutschen Plantagen kümmern. Mit der ersten Ernte unter staatlicher Aufsicht rechnet das BfArM 2019.« 
Auch wenn das Thema gerade in den sozialen Netzwerken immer wieder für große Aufmerksamkeitswellen sorgt, muss man doch zur Kenntnis nehmen, dass es ausweislich von Umfragen derzeit keine annähernd überzeugenden Mehrheiten für das Legalisierungsprojekt  gibt. Legaler Rausch? Zwei Drittel sagen Nein, so ist eine Meldung aus der "Ärzte Zeitung" dazu überschrieben: »Bürger sind gegen die Legalisierung von Cannabis, sehen die Kriminalisierung der Konsumenten aber skeptisch.«
»Die Forderung, dass Erwachsene Cannabis zum Eigengebrauch in Fachgeschäften erwerben können sollten, wird von einem Drittel (34 Prozent) der Bürger unterstützt, wie aus der Erhebung des Meinungsforschungsinstituts Forsa hervorgeht ... Eine Umfrage von Infratest dimap im Auftrag des Deutschen Hanfverbands bestätigt zwar die Ablehnung eines legalen Cannabishandels, zeigt aber eine Mehrheit für die Entkriminalisierung der Konsumenten.«
Das muss man auch vor dem Hintergrund solcher Zahlen gesehen werden: 2016 hat es über 140.000 Strafverfahren wegen des Besitzes geringer Mengen zum Eigenkonsum gegeben, ein neuer Rekordwert.

Es wird sich schrittweise etwas tun, aber man sollte nicht wirklich glauben, dass in absehbarer Zeit die Legalisierung auch für andere als medizinische Zwecke vor der Tür stehen wird. Gleichzeitig werden aber auch die vielfältigen Probleme, die aus dem Status Quo resultieren, nicht etwa kleiner, sondern tendenziell größer werden. Das Thema wird auf der Liste bleiben (müssen).

Abschließend wieder zurück in die Schweiz: Auch dort wird in der neueren drogenpolitischen Debatte über Entkriminalisierung diskutiert, vgl. hierzu beispielsweise den Artikel Legales Opium fürs Volk von Simon Hehli: »Der Konsum von Kokain oder Ecstasy soll straffrei sein: Diese Forderung gewinnt wieder an Unterstützung. Wie die Entkriminalisierung gelingen kann, ist aber umstritten.«

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